گفتوگو با محمد ستاری‌فر درباره هدفمند کردن یارانهها
مهمتر از قانون خوب، مجری خوب است / هادی احمدزاده
یکی از شب‌های پاییز 1382 سران سه قوه و رییس مجمع تشخیص مصلحت نظام جلسه نهایی هدفمند کردن یارانه سوخت را در حضور مقام معظم رهبری برگزار کردند که بعدها گفته شد، فکر پرداخت 50 هزار تومان به هر نفر بهعنوان شعار اصلی انتخاباتی در سال 1384 از این جلسه در ذهن مهدی کروبی جرقه زده. هرچند او هیچگاه این موضوع را تأیید نکرد. سخنران اصلی آن نشست محمد ستاری‌فر رییس وقت سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی بود که گزارش مبسوطی از روند ناعادلانه تخصیص یارانه به حامل‌های انرژی ارائه کرد و از سناریوهای مختلف آزادسازی نرخ سوخت سخن گفت. صحبت از آزادسازی قیمت سوخت بود و سناریوهای قیمتی 250 و 400 تومان. هرچند این بخش از قانون برنامه چهارم هیچگاه اجرایی نشد. دکتر محمد ستاری‌فر این روزها بهعنوان استاد بازنشسته دانشگاه علامه طباطبایی، مشغول کار پژوهشی و علمی است.
یکی از مباحثی که میان کارشناسان مطرح است تعریف و تلقی از یارانه است برخی اعتقاد دارند یارانه پرداختی در اقتصاد ایران بالا است اما گروهی با استناد به تعاریف یارانه این فرض را رد میکنند. برای شروع بحث شما نگرشهای موجود به بحث یارانه را چگونه ارزیابی میکنید؟
من با مقدمه شما موافقم در اقتصاد ایران هم یارانه داریم و هم به نظر برخی اصلا یارانهها در مباحث اقتصادی، علمی و حسابداری تعریف مشخص و معلوم دارد. از این قرار باید همواره در برنامه‌ریزی به قیمت تمام شده کالا در بازار هر کشور توجه و چگونگی آن را پیدا کرد. علم اقتصاد به رو یکرد قیمت کالا معتقد است باید قیمتی که در بازار تعیین میگردد برابر با هزینههای تولید آن باشد (شامل کلیه عوامل مادی، انسانی، مدیریتی و...). هر قیمتی کمتر یا بیشتر از این هزینهها باشد شامل حوزه یارانهها میگردد. اگر قیمت کمتر از هزینهها باشد تلقی این چنین خواهد بود که یارانهای پرداخت میگردد (به میزان تفاوت قیمت و هزینه تولید کالا) و اگر قیمت از هزینه بیشتر باشد به معنا و مفهوم آن است که یارانه یا رانتی از بازار و مردم دارد گرفته میشود. درواقع از جیب مردم خرج میشود (عوام در عمل متوجه آن نیستند). در ایران بحث یارانهها در سه دهه گذشته و بهویژه در ادبیات برنامه چهارم و برنامههای دولت نهم رابطه محکم و مستقیم با نفت و درآمد حاصل از آن پیدا کرده است. براساس این تعریف از یارانهها، قیمت تمام شده یک بشکه نفت در ایران و خاورمیانه سه الی پنج دلار میباشد. بر این اساس قیمت نهایی که هماکنون از فرآوردههای نفت و انرژی از مردم اخذ میگردد بسیار بیشتر از هزینههای تمام شده تولید نفت میباشد. بنابراین میتوان گفت براساس این تعریف از یارانهها، دولت که صاحب پالایشگاهها و نیروگاهها میباشد بهنحوی از مردم و مصرفکنندهها یارانه میگیرد تا آنکه به آنان یارانه پرداخت کند. اما اگر گفته شود قیمت یک بشکه نفت که در ایران مصرف میشود مصرف نشود و به خارج صادر شود، موضوع فرق میکند. در حال حاضر از فروش هر بشکه آن حدود 75 دلار درآمد برای کشور ایجاد میشود و در حالی این درآمد به جیب دولت میرود که هزینه تولید هر بشکه 75 دلاری سه الی پنج دلار میباشد حدود 70 دلار سود در خزانه دولت؛ سئوال مهم و درست پیش روی ملت ایران، دولت و مجلس این است که آیا این درآمد 75 دلاری در هر بشکه که به خزانه یا جیب دولت میرود در بهترین جای خود مصرف میشود یا خیر؟ در بهترین جای خود توزیع میگردد یا خیر؟ در بهترین جای خود بین مناطق، بخشها، گروههای اجتماعی و دهکهای آن، میان نسل فعلی و آینده، فرآیندهای توزیع تنظیمی، تخصیصی و تثبیتی لازم را دارد و یا خیر؟ در رویکرد برنامه‌ریزی توسعهای باید توجه ویژه به این موضوعات متمرکز شود. از اینرو بهتر بود بهجای لایحه هدفمند کردن یارانهها که منشأ آن در ایران نفت میباشد، نامی هم به چگونگی تخصیص، کارآمدی و بالندگی درآمدهای نفتی در توسعه پایدار کشور اطلاق میشد. بر این اساس اگر تولید نفت ایران در روز، چهار میلیون بشکه باشد باید به چگونگی جایگاه حقوقی قانونی درآمدهای نفت در آغاز هرگونه راهحل پرداخته شود و بر این اساس تصمیمگیری صورت گیرد. در این فرآیند کشور در بخشی از حوزهها به یارانه و در بخش دیگر به هزینه فرصت نفت برای دستیابی به توسعه میرسد. پس میتوان دو رویکرد را
مطرح کرد.
رویکردی که با توجه به نگاه صرف اقتصادی و بحث قیمت تمام شده به موضوع نگاه میکند و رویکردی نشات گرفته از حساسیتها به جایگاه نفت در اقتصاد، نقش آن در حاکمیت و بودجهریزی دولتها بوده است. بنابراین تا جایگاه نفت به درستی واکاوی نشود بحث دقیق میزان یارانهها نمیتواند در کشور معلوم و مشخص شود. این نکتهای بود که محور توجه ما در برنامه چهارم توسعه بود.
در آن زمان اجماع وجود داشت بین سازمان برنامه و بانک مرکزی و مجموعه دولت برای هدفمندکردن یارانهها، یا نقطه نظرات متفاوت بود؟
بهطور کل در مورد مصرف بهینه از منابع انرژی و رویکرد رشد و توسعه از این منابع و اصلاح یارانهها، در آن زمان بالاخره به یک تفاهم در درون دولت دست یافتیم که بهتر است این اتفاق بیفتد. با سران قوا و حتی مقام معظم رهبری صحبت شد و بنا بر آن گذاشته شد تا بسترها برای اجرای قانون آماده شود.
کسی در درون دولت با این بحث مخالف نبود
آنچه در برنامه چهارم آمد نتیجه تفاهم مجموعه حاکمیت بود البته در آن زمان آقای داودی که در قوه قضائیه بودند مخالف این موضوع بودند
رویکرد برنامه چهارم به بحث انرژی چگونه تعریف شد؟
براساس موازین برنامه چهارم، جایگاه 110میلیارد دلار و درآمدهای نفتی سال 1388 اینگونه است. اول اینکه به میزان 50 درصد آن یعنی 55 میلیارد دلار (ارزش زیرزمینی ذخائر نفت که در سال استخراج میشود.) که حکم آن طبق شرع و قانون اساسی و قوانین دائمی جزو انفال محسوب میشود و مالکیت آن عمومی است و متعلق به نسل فعلی و نسلهای بعدی میباشد، صرفاً تصدی این مالکیت عمومی براساس قانون بر عهده دولت میباشد. دولت باید نسبت به کارآمدی و صیانت این ثروت خدادادی اقدام کند و ارزش آن را برای مردم کنونی و نسلهای آینده حفظ کند که در بند 42 سیاستهای کلی برنامه چهارم به آن تأکید و آن را مشخص کرده است. پرسش آن است که براساس بندهای 50 و 51 قانون برنامه چهارم باید این 55 میلیارد دلار به حساب ذخیره ارزی برود و دولت آن را نگهداری و سپس با دادن وام به بخش خصوصی در جهت توانمندسازی مردم، ایجاد اشتغال و رشد پایدار استفاده میشد و آنگاه با بهره آن به صندوق برمیگشت. (اصل صیانت از ارزش زیرزمینی نفت بهصورت پایدار در روی زمین). دوم اینکه از 110 میلیارد دلار درآمد حاصل از فروش نفت، براساس پیشبینیها در سال 1388 حسب این قوانین 55 میلیارد مالکیت آن تعلق به دولت دارد که این نیز به دو بخش تقسیم میگردد. 10 درصد از این درآمد متعلق به شرکت ملی نفت است که استخراج، انتقال نفت و الباقی آنکه حدود 50 میلیارد دلار میباشد مالکیت آن متعلق به دولت میباشد. دولت مجاز است در جهت اهدافی که دارد نظیر توانمندسازی مردم از طریق تامین اجتماعی، کارآمدی، اشتغال بیشتر، توانمندسازی واحدهای تولیدی و توانمندسازی عرصههای اقتصادی آن را بهکار گیرد. در اینجا میتوان بخشی از مفاهیم یارانه را پیدا کرد که دولت میتواند از طریق درآمدهای سهم خود به گروهها و افراد خاص یا به مناطق یا واحدهای تولیدی خاص از این درآمدها تحت عنوان یارانه مساعدت و کمک کند. از این رو میتوان به سه نوع مالکیت درباره نفت، پی برد: یکی عمومی که تجلی آن در حساب ذخیره ارزی و بدون حق برداشت دولت از آن است، دوم مالکیت دولتی و سوم شرکتی.
شما به قانون فعلی چه اشکالی را وارد میدانید؟
اکنون با ابلاغ قانون هدفمند کردن یارانهها (اگر از نادرستی مفهوم آن بگذریم، زیرا این فرایند یارانه نیست بلکه فرصتی درآمدی برای کشور میباشد) چگونگی اجرای این قانون یکی از دغدغههای پیش روی دولت، مجلس و ملت ایران است. من در اینجا اعلام میکنم یک نظام قانونگذار باید نسبت به بسط و تکامل ظرفیتهای حقوقی و قانونی موجود اقدام کند. کاری که متاسفانه مجلس هفتم و هشتم از آن غفلت ورزیدهاند. زیرا ادبیات جایگاه نفت، یارانهها، هدفمندسازی و نظام تامین عدالت اجتماعی مقوله مهمی است که قانون برنامه چهارم در ماده 3 و در فصل هشتم تحت عنوان «ارتقای امنیت انسانی و عدالت اجتماعی» تکلیف آن را روشن کرده است. همچنین بندهای 42، 50 و 51 سیاستهای کلی ابلاغی توسط رهبری که از جامعیت، کفایت، فراگیری و امکانسنجی بسیار بهتر از قانون هدفمند کردن یارانهها برخوردار است اما کشور یک سال گرفتار آن گردیده است. علت آن است که قانونی که در یک فضای پرتنش و دارای استنباطهای متفاوت از آن تدوین و تصویب شده است، نمیتواند موفق شود. حال اگر از اشکالات بگذریم، باید دغدغه اجرای کارآمدی یا مطلوب و اثربخش آن را داشته باشیم. در این اوضاع بهترین راه این است که قانون بهطور کامل اجرایی شود. هرچه در قانون نگاشته شده باید اجرایی شود چراکه باز هم درنهایت این بهترین مسیر است. شرایط ویژه است و اقتصاد ایران به این بحران رسیده و به جراحی نیاز دارد.
چه الزاماتی وجود دارد؟
الزامات بسیار بنیادینی در پیش اجرای موفقیتآمیز این قانون قرار دارد زیرا هم مبالغ و هم منابع بسیار زیاد است و هم هدفگذاری جهت ارتقای تولید، افزایش اشتغال، عدالت، تامین اجتماعی و برخی الزامات این چنین است. دولتی میتواند نسبت به اجرای این قانون مهم اهتمام ورزد که در درون خود از قانون، استنباط واحد و همهجانبه در زمینه منابع و اهداف قانون داشته باشد. در صورتیکه بسیاری از اعضای دولت در حقایق بسیار ریز و کارشناسانه این منابع و اهداف قرار ندارند و در عین حال تا زمان ابلاغ این قانون درک واحد و استنباط واحد از زوایای این قانون مهم میان دولت، مجلس و دستگاه قضایی بهوجود نیامده است. این موضوع بزرگترین اشکال و مانع بر سر اجرای صحیح و موفقیتآمیز این قانون است. بهنظر من عدم درک واحد میتواند در عمل موجب مسائل و مشکلات بسیار جدی برای ملت و دولت شود دولت با مجلس در رابطه با سازمان اجرا، درگیر اختلاف شده بود و این اختلاف بهنظر میرسد با تصویب لایحه پایان نگرفته است.
اجرای این قانون با این منابع عظیم و اهداف گسترده متعلق به یک سازمان و یا یک وزارتخانه نیست بلکه متعلق به کلیت نهادهای حکومتی است. بخشی از این قانون در ارتباط با تامین اجتماعی در موضوع یارانهها بهعهده وزارت رفاه و دستگاههای تحت پوشش آن همچون بیمهها، کمیته امداد، بهزیستی، صندوقهای بازنشستگی و... واگذار شده است. بخش دیگر بهعهده واحدهای تولید همچون وزارت صنایع، کشاورزی، بازرگانی و نفت میباشد. در حالیکه دولت درصدد بود از طریق یک شرکت نو یا یک سازمان تازهتأسیس به شکل غیردولتی عهدهدار نظام تخصیص و هدفگیری این قانون باشد که این موضوع ناشیانه، خلاف قانون اساسی و اگر صحیح هم باشد دستگاهی است که موازی با شرح وظایف قانونی تعدادی وزارتخانههای دیگر تداخل پیدا میکند. ابلاغ سازمان هدفمند کردن یارانهها بدون شرح وظایف تفصیلی آن و با همپوشانی کارکرد با وظایف قانونی وزارتخانهها و سازمانها میتواند است که که اجرای این قانون را با مشکل جدی مواجه میسازد. اگر از این دو اشکال بگذریم، حسب مباحث نظری و علمی و همچنین تجربی، اجرای موفقیتآمیز این قانون در گرو برخورداری از شرایط لازم همچون برخورداری دولت از بالاترین حد مقبولیت و مشروعیت در میان مردم و برخورداری از ثبات سیاسی، اجتماعی در درون و برون و حداکثر رونق اقتصادی است. اینها توصیههای بانک جهانی و صندوق بینالمللی پول است.
به هر حال اجرای این قانون رد برخی موارد عدم تعادلهایی را برای اقتصاد بههمراه دارد. اگر ساختار اقتصاد ایران شرایط نهادی لازم را نداشته باشد، چنین وضعیتی ممکن است نارضایتی و پیامدهای اجتماعی را هم بهدنبال داشته باشد. اکنون شاخص و حقایق موجود در کشور گویای این واقعیت است که شرایط برای اجرای این قانون چندان مساعد نیست و حتی اگر چنین بود هم باز اجرای این قانون در گرو بستر و شرایطی بود که کشور از رشد اقتصادی شتابان، تورم بسیار پایین و سطح اشتغال بسیار بالا برخوردار باشد. آیا در حال حاضر چنین است؟ در شرایط کنونی که کشور در وضعیت رکود و تورم قرار دارد و بسیاری از واحدهای تولیدی تعطیل یا نیمهتعطیل هستند و براساس گزارشهای دولتی، واحدهای تولیدی صنعتی کشور با ظرفیت 40 درصد خود کار میکنند و هر روز تعداد بیشتری از این بنگاهها تعطیل و کارکنان آن بیکار میشوند اجرای این قانون قیمتهای نوینی بر اقتصاد شکل میدهد که این قیمتها نیز هزینههای تولید کالا، دستمزدها و... را در بر میگیرد. یک پرسش در همینجا مطرح میشود که اقتصاد ایران که در طی چند سال اخیر تقریباً تمام مزیتهای خود (مزیتهای طبیعی، جغرافیایی، تولیدی، فناوری و...) را از دست داده است و عرصه بازار کشور از کالاهای مصرفی، سرمایه ای، واسطهای، جولانگاه کالاهای خارجی بهویژه چینی گردیده است، چگونه میتوان با قیمتهای جدید که اگر مزیتی وجود داشته باشد این مزیت را از میان خواهد برد امیدوار بود؟ از اینرو این اصلاحات سوای توجه به بسترهای فوق، نیازمند تفکر جدی پیرامون اصلاحات اقتصادی در حوزه بودجه دولت بهویژه هزینههای جاری آن، نرخ ارز، نرخ تعرفهها، چگونگی سیاستهای واردات و صادرات است. به کمک این اصلاحات میتوان نسبت به موفقیتآمیز بودن اجرای هدفمند کردن یارانهها امیدوار و خوشبین بود.
اما یک نکته است آن هم دقیق متوجه نشدم. شما هدفمند کردن یارانهها را قبول دارید اما شرایط را مناسب نمیدانید یا معتقدید آنچه در این قانون آمده با برنامه چهارم متفاوت است؟
اول آنکه من این عنوان را قبول ندارم و از اصلاح قیمت انرژی استفاده میکنم. دیگر آنکه قانون برنامه چهارم برآمده از تجربه سه سال گذشتهای بود که ما در آن روند کاهنده تورم، رشد مستمر اقتصادی با میانگین هفت درصدی و توقف رشد هزینههای جاری را داشتیم. مثلا در همین فصل تامین اجتماعی اگر قانون را با آنچه که اکنون وجود دارد مقایسه کنیم، میبینیم برنامه چهارم، همهجانبهتر، عمیقتر و برنامهایتر بود؛ میتوانستیم با همان قانون در سال 1384 آغاز بهکار کنیم؛ اما اگر دقت کنید چون آن قانون اجرا نشد درواقع پنج سال از دست رفت و این اشکال در عملکرد مجری قانون را نشان میدهد. بنابراین باید گفت که مهمتر از قانون، مجری خوب است.
اگر مجری قانون را به اجرا درآورد و در میانه کار به مشکل برخورد کند، امکان اصلاح وجود دارد. اکنون هم به همین قانونی که توسط مجلس ارائه شده، نقد وجود دارد، اما بهتر است نقدها بهسمت راهنمایی عوامل اجرایی در بهتر پیاده کردن قانون برود. این قانون در اثر هزینههای بسیار زیادی بهدست آمده است؛ درواقع جوهره تفاهم ملی کشور در سالهای گذشته این شده است. بهتر است همین قانون به نحو احسن اجرایی شود؛ درواقع اجرا شدن این برنامه به رونق و رشد و امید نیاز دارد که اگر نباشد، در حاشیه این قانون که بسیار هم بزرگ است، فقط عمیقتر شدن بحرانهای بزرگ است
